Par. 1
Gli organi della giurisdizione amministrativa
Gli organi di giurisdizione amministrativa ordinari sono, secondo la definizione datane dal recente codice del processo amministrativo approvato con il decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104 all’art. 4:
a) i Tribunali amministrativi regionali;
b) il Consiglio di Stato.
L’art. 6 del codice del processo amministrativo specifica, poi, che gli appelli avverso le pronunce del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia sono proposti al Consiglio di giustizia amministrativa siciliana “nel rispetto delle disposizioni dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione”.
I tribunali amministrativi regionali sono gli organi di giustizia amministrativa di primo grado.
Essi sono stati istituiti con la legge 6 dicembre 1971 n. 1034, integrata oltre che dal d.P.R. 1973 n. 214 (Regolamento di esecuzione) anche dalla l. 27.4.1982 n. 186).
Le norme fondamentali che li riguardano sono ora contenute nell’art. 5 del codice del processo amministrativo.
I Tribunali Amministrativi hanno sede nei capoluoghi di Regione, ma ogni Tribunale può essere diviso in più sezioni e, per le sezioni più popolose, sono previste sezioni staccate.
Il Consiglio di Stato, è divenuto in seguito alla istituzione dei tribunali amministrativi, organo di appello di secondo grado.
Il suo ordinamento era originariamente contenuto nel T.U. 26 giugno 1054 (T.U.C.S.), rivisto dalla L. sui T.A.R. e dalla l. 27 aprile 1982 n. 186 e nel regolamento di proc. del 17 agosto 1907 n. 642 ora abrogato e disciplinato dal codice del processo Amministrativo.
L’adunanza Plenaria ha la funzione di dirimere i contrasti di giurisprudenza che siano insorti o possano insorgere fra le sezioni e di risolvere le questioni di massima di particolare importanza.
Contro le decisioni del Consiglio di Giustizia non è ammesso appello al Consiglio di Stato.
Par. 2
Il riparto territoriale della competenza fra i TAR
Art. 13
Competenza territoriale inderogabile
1. Sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni e' inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede. Il tribunale amministrativo regionale e' comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all'ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede. 2. Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti e' inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale e' situata la sede di servizio. 3. Negli altri casi e' inderogabilmente competente, per gli atti statali, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma e, per gli atti dei soggetti pubblici a carattere ultra regionale, il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il soggetto. 4. La competenza territoriale del tribunale amministrativo regionale non e' derogabile.
Art. 14
Competenza funzionale inderogabile
1. Sono devolute funzionalmente alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, le controversie indicate dall'articolo 135 e dalla legge. 2. Sono devolute funzionalmente alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sede di Milano, le controversie relative ai poteri esercitati dall'Autorita' per l'energia elettrica e il gas. 3. La competenza e' funzionalmente inderogabile altresi' per i giudizi di cui agli articoli 113 e 119, nonche' per ogni altro giudizio per il quale la legge o il presente codice individuino il giudice competente con criteri diversi da quelli di cui all'articolo 13.
Art. 15
Rilievo dell'incompetenza e regolamento preventivo di competenza
1. Il difetto di competenza e' rilevato in primo grado anche d'ufficio. Nei giudizi di impugnazione esso e' rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla competenza.
2. Finche' la causa non e' decisa in primo grado, ciascuna parte puo' chiedere al Consiglio di Stato di regolare la competenza. Non rilevano, a tal fine, le pronunce istruttorie o interlocutorie di cui all'articolo 36, comma 1, ne' quelle che respingono l'istanza cautelare senza riferimento espresso alla questione di competenza. Il regolamento e' proposto con istanza notificata alle altre parti e depositata, unitamente a copia degli atti utili al fine del decidere, entro quindici giorni dall'ultima notificazione presso la segreteria del Consiglio di Stato. 3. Il Consiglio di Stato decide in camera di consiglio con ordinanza, con la quale provvede anche sulle spese del regolamento.
La pronuncia sulle spese conserva efficacia anche dopo la sentenza che definisce il giudizio, salvo diversa statuizione espressa nella sentenza. Al procedimento si applicano i termini di cui all'articolo 55, commi da 5 a 8. 4. La pronuncia del Consiglio di Stato vincola i tribunali amministrativi regionali. Se viene indicato come competente un tribunale diverso da quello adito, il giudizio deve essere riassunto nel termine perentorio di trenta giorni dalla notificazione dell'ordinanza che pronuncia sul regolamento, ovvero entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. 5. Quando e' proposta domanda cautelare il tribunale adito, ove non riconosca la propria competenza ai sensi degli articoli 13 e 14, non decide su tale domanda e, se non ritiene di provvedere ai sensi dell'articolo 16, comma 2, richiede d'ufficio, con ordinanza, il regolamento di competenza, indicando il tribunale che reputa competente. 6. L'ordinanza con cui e' richiesto il regolamento e' immediatamente trasmessa d'ufficio al Consiglio di Stato a cura della segreteria. Della camera di consiglio fissata per regolare la competenza ai sensi del comma 4 e' dato avviso, almeno dieci giorni prima, ai difensori che si siano costituiti davanti al Consiglio di Stato. Fino a due giorni liberi prima e' ammesso il deposito di memorie e documenti e sono sentiti in camera di consiglio i difensori che ne facciano richiesta. 7. Nelle more del procedimento di cui al comma 6, il ricorrente puo' riproporre le istanze cautelari al tribunale amministrativo regionale indicato nell'ordinanza di cui al comma 5 il quale decide in ogni caso sulla domanda cautelare, fermo quanto previsto dal comma 8. 8. Le pronunce sull'istanza cautelare rese dal giudice dichiarato incompetente perdono comunque efficacia dopo trenta giorni dalla data di pubblicazione dell'ordinanza che regola la competenza. 9. Le parti possono sempre riproporre le istanze cautelari al giudice dichiarato competente. 10. La disciplina dei commi 8 e 9 si applica anche alle pronunce sull'istanza cautelare rese dal giudice privato del potere di decidere il ricorso dall'ordinanza presidenziale di cui all'articolo 47, comma 2.
Art. 16
Regime della competenza
1. La competenza di cui agli articoli 13 e 14 e' inderogabile anche in ordine alle misure cautelari. 2. Il difetto di competenza e' rilevato, anche d'ufficio, con ordinanza che indica il giudice competente. Se, nel termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione di tale ordinanza, la causa e' riassunta davanti al giudice dichiarato competente, il processo segue davanti al nuovo giudice. 3. L'ordinanza con cui il giudice adito dichiara la propria competenza o incompetenza e' impugnabile nel termine di trenta giorni dalla notificazione, ovvero di sessanta giorni dalla sua pubblicazione, con il regolamento di competenza di cui all'articolo 15. Il regolamento puo' essere altresi' richiesto d'ufficio, con ordinanza, dal giudice dinanzi al quale il giudizio e' stato riassunto ai sensi del comma 2; in tale caso si procede ai sensi dell'articolo 15, comma 6. 4. Durante la pendenza del regolamento di competenza, il ricorrente puo' sempre proporre l'istanza cautelare al tribunale amministrativo regionale indicato nell'ordinanza di cui al comma 2 o in quella di cui all'articolo 15, comma 5, il quale decide in ogni caso sulla domanda cautelare, fermo restando quanto previsto dall'articolo 15, comma 8.
In seguito alla creazione dei Tribunali Amministrativi Regionali il legislatore ha dovuto individuare dei criteri volti ad evitare la concentrazione della maggior parte delle controversie nel TAR del Lazio cosa che si sarebbe verificata qualora fosse stato seguito il criterio adottato dal processo civile, in base al quale il tribunale territorialmente competente per le persone giuridiche è normalmente il tribunale del luogo dove esse hanno sede.
In conformità a quanto previsto dall’art. 13 del Codice del Processo Amministrativo, ai fini della determinazione della competenza per territorio viene confermato il criterio della sede dell’organo o dell’ente che ha emanato l’atto e rafforzato quello dell’efficacia territoriale dell’atto (criterio ritenuto prioritario secondo l’orientamento prevalente) già previsto dagli art. 2 e 3 della legge TAR, oggi abrogati.
In conformità a tali principi, la competenza per territorio individua quale giudice amministrativo competente inderogabilmente il TAR che ha circoscrizione nel territorio ove ha sede l’amministrazione statale o locale che ha emesso l’atto impugnato.
La disposizione prosegue elencando il criterio dell’efficacia territoriale dell’atto: nel caso di atti aventi efficacia limitata alla circoscrizione di un TAR è competente quest’ultimo rispetto al TAR della circoscrizione in cui ha sede l’amministrazione.
Un particolare caso di competenza territoriale è il c.d. foro del pubblico impiego che rimane il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio.
Negli altri casi la competenza, per gli atti statali, è del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma; per gli atti dei soggetti pubblici a carattere ultra regionale è del tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il soggetto.
La norma di cui all’art. 14 ha, poi, individuato i casi di competenza funzionale inderogabile in alcuni casi del TAR Lazio, sede di Roma (per le controversie indicate dall’articolo 135), ed in altri del TAR Lombardia, sede di Milano (per le controversie relative ai poteri esercitati dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas).
Le norme di cui agli artt.13 e 14 del Codice del processo Amministrativo hanno previsto, dunque, una competenza territoriale inderogabile e una competenza funzionale inderogabile.
Il legislatore ha, quindi, innovato rispetto alla precedente disciplina individuando, appunto, una competenza per territorio assolutamente inderogabile dalle parti, per cui la questione relativa è, come vedremo rilevabile anche d’ufficio.
Infatti, l’art. 15 del Codice del processo Amministrativo ha espressamente previsto che il difetto di competenza possa essere rilevato in primo grado anche d’ufficio. Tale norma ha stabilito al primo comma che in primo grado il difetto di competenza è rilevato anche d’ufficio, mentre nei giudizi di impugnazione rimane rilevabile solo su istanza di parte e deve essere dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che ha statuito sulla competenza. In ogni caso, finché la causa non è decisa in primo grado ciascuna parte può chiedere al Consiglio di Stato di regolare la competenza, anche se sono state emesse pronuce istruttorie o interlocutorie o provvedimenti di rigetto dell’istanza cautelare che non facciano riferimento espresso alla questione di competenza.
L’art. 16 ha, poi, espressamente previsto che la competenza di cui agli articoli 13 e 14 e' inderogabile anche in ordine alle misure cautelari. Il difetto di competenza può essere rilevato, pertanto, anche d'ufficio, con ordinanza che indica il giudice competente. Se, nel termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione di tale ordinanza, la causa e' riassunta davanti al giudice dichiarato competente, il processo segue davanti al nuovo giudice. L'ordinanza con cui il giudice adito dichiara la propria competenza o incompetenza e' impugnabile nel termine di trenta giorni dalla notificazione, ovvero di sessanta giorni dalla sua pubblicazione, con il regolamento di competenza di cui all'articolo 15. Il regolamento puo' essere altresi' richiesto d'ufficio, con ordinanza, dal giudice dinanzi al quale il giudizio e' stato riassunto ai sensi del comma 2; in tale caso si procede ai sensi dell'articolo 15, comma 6. Durante la pendenza del regolamento di competenza, il ricorrente puo' sempre proporre l'istanza cautelare al tribunale amministrativo regionale indicato nell'ordinanza di cui al comma 2 o in quella di cui all'articolo 15, comma 5, il quale decide in ogni caso sulla domanda cautelare, fermo restando quanto previsto dall'articolo 15, comma 8.
Par. 3
Principi generali del processo amministrativo
Il processo amministrativo è regolato dai seguenti principi generali:
1) principio della domanda: Ha inizio su iniziativa di parte, il ricorso. Il Giudice, quindi non può procedere d’ufficio e oltre i limiti della domanda.
2) principio dell’impulso processuale di parte: sono le parti che, con le loro richieste, portano avanti il processo.
3) principio del contradditorio: viene attuato mediante notifica del ricorso a tutti i controinteressati. La mancata notifica rende il ricorso irricevibile.
4) principio del libero convincimento del giudice: vige un sistema istruttorio che attribuisce al giudice ampia iniziativa nel delicato compito dell’acquisizione della prova.
5) principio dell’oralità: La causa viene trattata oralmente in udienza, salvi i casi di trattazione in camera di consiglio.
6) principio della collegialità: Nel processo amministrativo domina la figura del collegio, mentre il presidente dispone di limitati poteri ordinatori e istruttori.
Par. 4
L’oggetto del processo amministrativo
Due sono gli elementi che concorrono a costituire l’oggetto del giudizio amministrativo:
a) provvedimento impugnato: il ricorso giurisdizionale amministrativo (tranne che nei casi di giurisdizione esclusiva) ha in genere carattere impugnatorio ed è diretto all’annullamento degli atti illegittimi.
Nella giurisdizione generale di legittimità, la cognizione del giudice non si estende al “rapporto”, come nel processo civile, ma è limitata al sindacato di legittimità dell’atto amministrativo, anzi di quella sola parte dell’atto che è stata impugnata dal ricorrente.
Eccezionalmente solo nei casi di competenza di merito ed esclusiva, nonché nel giudizio cautelare, il sindacato si estende al rapporto, comportando una valutazione del fatto e del comportamento della P.A.
b) motivi dell’impugnativa: il sindacato del giudice amministrativo sul provvedimento è strettamente circoscritto ai motivi dedotti da parte del ricorrente e l’atto, anche se riconosciuto invalido per motivi diversi, non può essere annullato se non per i motivi che sono stati dedotti con il ricorso.
Quindi il giudice non deve ricercare autonomamente i vizi di cui è inficiato l’atto, ma deve limitarsi a sindacare se l’atto è effettivamente invalido per i vizi denunciati dal ricorrente.
Par. 5
Le parti del processo amministrativo
La nozione di parte è strettamente connessa con quella di azione e quindi, anche nel processo amministrativo, è parte il soggetto che in nome proprio propone l’azione o il soggetto contro il quale l’azione, sempre in nome proprio, è proposta.
In base a tale nozione formale di parte, sono considerate parti nel processo amministrativo:
1) il ricorrente: cioè il soggetto che agisce in giudizio per la tutela di un interesse legittimo o di un diritto soggettivo e al quale venga riconosciuto un interesse a ricorrere, e può anche essere un ente pubblico;
2) resistente: la pubblica amministrazione che ha emanato l’atto;
3) controinteressato: soggetto che indipendentemente dalla circostanza che sia espressamente menzionato nell’atto impugnato possa vantare un interesse legittimo all’eventuale annullamento dell’atto stesso;
4) intervenienti: possono intervenire nel giudizio quei soggetti che, essendo titolari di un interesse legittimo derivato o non ancora attuale, intendono appoggiare la posizione del ricorrente (ad adiuvandum) ovvero del resistente (intervento ad opponendun).
Le amministrazioni statali stanno in giudizio in persona del Ministro competente o dell’autorità periferica avente rappresentanza esterna.
La rappresentanza in giudizio per lo Stato e per gli enti pubblici difesi con patrocinio obbligatorio viene assunta ex lege dall’Avvocatura dello Stato e all’uopo non è necessaria né una delibera, né uno specifico mandato.
Gli enti pubblici diversi dallo Stato stanno in giudizio per mezzo delle persone che ne hanno la rappresentanza per legge o per Statuto.
L’art. 22 del Codice Amministrativo prevede che nei giudizi davanti ai tribunali amministrativi regionali è obbligatorio il patrocinio di avvocato. Per i giudizi davanti al Consiglio di Stato (in Sicilia Consiglio di Giustizia Amministrativa) è obbligatorio il ministero di avvocato ammesso al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori. Ai sensi dell’art. 24 del nuovo codice del processo amministrativo la procura rilasciata per agire e contraddire davanti al giudice si intende conferita anche per proporre motivi aggiunti e ricorso incidentale, salvo che sia diversamente disposto.
Specifica l’art. 23 del codice del processo amministrativo che le parti possono stare in giudizio personalmente senza l’assistenza del difensore nei giudizi in materia di accesso, in materia elettorale e nei giudizi relativi al diritto dei cittadini dell’Unione europea e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberante nel territorio degli Stati membri.
Va evidenziato che l’art. 26 del codice del processo amministrativo in materia di spese processuali ha rinviato alla disciplina del processo civile e introdotto, con elemento di assoluta novità, la possibilità di condanna della parte soccombente al pagamento di una somma determinata in via equitativa, nel caso in cui la decisione sia fondata su ragioni manifeste o orientamenti giurisprudenziali consolidati.
In Giurisprudenza:
Nel processo amministrativo la figura del controinteressato non si individua esclusivamente sulla base della sua manifesta riconoscibilità (mediante indicazione di nome e cognome) attraverso la semplice lettura del provvedimento che il ricorrente intende censurare, ma anche allorché la sua posizione sia agevolmente ricavabile dall'atto da impugnare. (Consiglio Stato, sez. IV, 15 settembre 2009, n. 5528).
È onere di chi propone il ricorso accertare il domicilio (o la sede) del controinteressato nel momento in cui deve avvenire la necessaria notificazione (Consiglio Stato, sez. VI, 20 luglio 2009, n. 4503).
Se per l'ammissibilità del ricorso di primo grado è sufficiente la notifica nei confronti sia dell'Amministrazione che di uno dei controinteressati, dev'essere comunque fatta salva, ai fini della sua successiva procedibilità, l'integrazione del contraddittorio nei confronti dei restanti controinteressati, a tutela del diritto di difesa degli stessi, con conseguente annullamento della sentenza di primo grado e rinvio della causa al giudice di primo grado che non abbia provveduto a disporre l'integrazione del contraddittorio (Consiglio Stato, sez. IV, 17 luglio 2009, n. 4496).
L'intervento ad adiuvandum è ammissibile in quanto tale cioè nella parte in cui non propone profili di censura diversi da quelli dell'istante, poiché all'interveniente adesivo, avente posizione correlata e subordinata rispetto a quella del ricorrente, è precluso far valere, per di più oltre i normali termini di impugnazione, nuovi profili o motivi di gravame (T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 20 febbraio 2009, n. 1707).
È acquisizione del diritto vivente il riconoscimento della legittimazione a partecipare al giudizio in appello - sia nella qualità di ricorrente principale che di interveniente - a soggetti che, pur non essendo parti necessarie o intervenuti « ad opponendum » nel giudizio di primo grado, rivestono la qualità di legittimi contraddittori, perché titolari di una situazione soggettiva rilevante, caratterizzata da un interesse sostanziale di segno opposto a quello fatto valere con il ricorso originario, sulla quale si riflette la pronunzia di primo grado (Consiglio Stato, sez. VI, 26 novembre 2008, n. 5834).
Par. 6
Ricorsi collettivi e cumulativi
Il nuovo codice del processo amministrativo all’art. 32 ha previsto il cumulo di domande connesse in uno stesso giudizio. Se le azioni sono soggette a riti diversi si applica quello ordinario ad eccezione di quanto previsto per il rito abbreviato di cui all’art. 119 ed il rito in materia di procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture di cui agli artt. 120 e ss.
L’ultimo comma specifica che spetta al giudice qualificare la domanda, al di là del nomen juris utilizzato dalle parti, essendo possibile anche la concentrazione delle azioni o il passaggio di un’azione privilegiando l’aspetto sostanziale piuttosto che quello formale.
La Giurisprudenza del resto aveva sempre ammesso il ricorso avverso più provvedimenti amministrativi fra i quali però sussista una interdipendenza obbiettiva di maniera che si possa risalire a un nesso procedimentale fra di essi.
Se i provvedimenti impugnati non sono tra di essi connessi, il ricorso è ammissibile solo nei confronti del provvedimento che può considerarsi principale.
Nel caso di atti collettivi, quale un Piano regolare generale, l’impugnativa avrà carattere parziale ossia riguarderà la parte in relazione alla quale sussiste l’interesse all’annullamento del ricorrente.
In caso di procedimenti amministrativi caratterizzati da una sequenza di atti presupposti, invece, occorrerà una tempestiva impugnativa di ciascun atto presupposto, altrimenti, per vizi riferibili all’atto presupposto stesso, non sarà possibile impugnare l’atto finale deducendone l’illegittimità derivata.
Inoltre l’impugnativa di un atto presupposto obbliga all’impugnativa eventualmente mediante motivi aggiunti ritualmente notificati, anche degli atti conseguenti e finali del procedimento amministrativo, altrimenti, divenuto quest’ultimo inoppugnabile, non ha più alcuna utilità l’impugnativa iniziale proposta.
Vi sono, tuttavia, alcune situazioni particolari in cui la giurisprudenza ha ritenuto che sia sufficiente l’impugnativa dell’atto iniziale e che l’annullamento dell’atto iniziale travolga con effetto automatico “caducante” anche gli atti successivi. La giurisprudenza ha affermato il principio per cui, qualora l’atto impugnato costituisca il presupposto unico dell’atto consequenziale, l’annullamento del primo comporterà la caducazione automatica del secondo in quanto l’autonomia del secondo è puramente formale trattandosi di mera esecuzione vincolata rispetto al primo.
Qualora, invece, l’atto consequenziale presenti un nesso intimo con l’atto presupposto ma, a propria volta sia frutto di una nuova determinazione amministrativa, allora l’illegittimità dell’atto presupposto ha efficacia meramente in via derivata ed è necessaria una specifica impugnativa anche di quest’ultimo.
Eccezionalmente si ammette il ricorso collettivo proposto cioè da più soggetti congiuntamente per l’annullamento di un unico provvedimento ovvero di più provvedimenti di identico contenuto per gli stessi motivi.
Non è necessario che gli interessi dei vari ricorrenti siano identici, ma l’autonomia delle loro posizioni giuridiche non deve giungere fino al punto da determinare fra di essi un conflitto.
La Giurisprudenza ha chiarito:
E’ pacifico che più soggetti abbiano eccezionalmente la facoltà di impugnare insieme (ricorso collettivo) un provvedimento amministrativo (argomentando ex art. 103 c.p.c.) purché gli interessi fatti valere non siano divergenti e contrastanti tra loro al momento dell'impugnativa, in modo tale che l'eventuale accoglimento del ricorso, pur fondato sugli stessi motivi, non torni a vantaggio di uno e a danno di altro. (Nella specie le posizioni azionate dai due ricorrenti al momento dell’impugnativa erano omogenee sia con riferimento al petitum che alle doglianze dedotte e all’interesse perseguito e la domanda è diretta al rinnovo di un segmento di procedimento ritenuto illegittimo in parte qua, che potrebbe risolversi con vantaggio per entrambe le parti ricorrenti, mentre solo successivamente in relazione alle conseguenti determinazioni dell’Amministrazione, può sorgere conflitto di interesse per la concreta aggiudicazione dell’appalto ad uno solo di essi in applicazione analogica dell’art. 77 del R. D. 23 maggio 1924 n. 827.(Consiglio Stato , sez. V, 15 ottobre 2009, n. 6323).
Nel processo amministrativo, ai fini dell'ammissibilità del ricorso collettivo occorre, oltre al requisito negativo dell'assenza di conflitti di interessi, che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali, cioè che le domande giurisdizionali siano identiche nell'oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per i medesimi motivi (Consiglio Stato, sez. V, 10 settembre 2009, n. 5425)
Il ricorso collettivo è ammissibile quando vi sia identità di posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti e non appaia individuabile alcun conflitto di interessi tra i medesimi, in rapporto a domande giudiziali fondate sulle stesse ragioni difensive, nonché ad atti che abbiano lo stesso contenuto sostanziale (Consiglio Stato , sez. VI, 25 agosto 2009, n. 5061).
È inammissibile il ricorso collettivo proposto avverso il medesimo provvedimento ma da parte di due soggetti diversi, con differenziate censure, dirette ad incidere su distinti rapporti contrattuali, trattandosi in effetti di due impugnazioni artificiosamente unificate, in assenza di qualsivoglia sostanziale connessione oggettiva o soggettiva ed in presenza di situazioni giuridiche disomogenee, non riconducibili ad un medesimo rapporto (Consiglio Stato, sez. V, 12 giugno 2009, n. 3743).
Nel processo amministrativo il ricorso cumulativo è ammissibile solo se sussiste tra i provvedimenti impugnati un vincolo di connessione che legittimerebbe la riunione dei ricorsi da parte del giudicante (Consiglio Stato, sez. IV, 24 dicembre 2008, n. 6560).
Deve ritenersi ammissibile un ricorso cumulativo contenente la richiesta risarcitoria per più fattispecie di danno del tutto analoghe a condizione che il ricorso abbia i presupposti di contenuto e forma previsti per l'azione di cognizione ordinaria, posto che, seppur con un ricorso unico, la parte ricorrente pone all'Amministrazione (che è contradditore necessario) un cumulo di domande scindibili, ciascuna delle quali mantiene però una propria autonomia senza che si possa ravvisare alcuna interferenza tra le diverse situazioni in contestazione (T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 31 marzo 2008, n. 2704).
Il ricorso cumulativo è sempre ammissibile ogni qualvolta sussista tra i provvedimenti impugnati un vincolo di connessione che legittimerebbe la riunione dei ricorsi (nel caso di specie vengono in considerazione tre procedimenti di gara indetti dalla medesima amministrazione, che si sono svolti contestualmente con le identiche regole e avverso i quali si sono prospettate le stesse censure; gli elementi di connessione sono stati ritenuti evidenti) (Consiglio Stato, sez. V, 09 ottobre 2007, n. 5295).
Par. 7
I processi amministrativi
Il codice del processo amministrativo individua le pronunce di annullamento, di condanna e l’azione verso il silenzio quali azioni proponibili nell’ambito del processo amministrativo.
Più specificamente l’art. 29 prevede che l'azione di annullamento si propone per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere nel termine di decadenza di sessanta giorni.
L’azione di annullamento si inquadra tra le cd. azioni costitutive in quanto l’oggetto della domanda giudiziale contenuta nel ricorso introduttivo e negli eventuali motivi aggiunti è volta all’eliminazione con efficacia, ex tunc (dunque con effetti retroattivi), del provvedimento impugnato e di tutti gli altri atti ed operazioni che siano affette da un vizio di legittimità e quindi per il criterio dell’invalidità derivata, viziano di illegittimità tutta la serie successiva di atti compreso ovviamente il provvedimento finale.
La norma in esame prevede che l’azione di annullamento è esperibile entro il termine di decadenza di sessanta giorni e per vizi di violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere (così come già previsto dall’art. 21 octies l. 241/1990).
Si ritiene viziato da incompetenza il provvedimento emesso da un organo amministrativo diverso da quello che la norma pertinente al riguardo prevede viceversa sia competente ad adottarlo.
Ricorre l’ipotesi di eccesso di potere tutte le volte in cui possano individuarsi violazioni dei limiti interni della discrezionalità amministrativa che, pur non essendo consacrati in norme positive, sono inerenti alla natura stessa del potere esercitato.
La Giurisprudenza amministrativa ha elaborato alcune figure tipiche da cui può trarsi l’indizio di una deviazione che, appunto per questo, vengono chiamate figure sintomatiche:
a) sviamento dall’interesse pubblico;
b) sviamento dalla causa tipica;
c) contraddizione fra motivazione e dispositivo ovvero fra le varie parti della motivazione;
d) contraddizione con precedenti manifestazioni di volontà;
travisamento dei fatti;
e) disparità di trattamento;
f) difetto di motivazione.
La violazione di legge rappresenta un vizio residuale rispetto alle più specifiche ipotesi di incompetenza ed eccesso di potere.
L’azione di condanna è specificamente disciplinata dall’art. 30 del codice del processo amministrativo il quale recita testualmente:
1. L'azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma.
2. Puo' essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attivita' amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva puo' altresi' essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi. Sussistendo i presupposti previsti dall'articolo 2058 del codice civile, puo' essere chiesto il risarcimento del danno in forma specifica.
3. La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi e' proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si e' verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.
4. Per il risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l'inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.
5. Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria puo' essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza.
6. Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice amministrativo.
L’azione di condanna nel processo amministrativo è volta ad ottenere il risarcimento del danno ingiusto per lesione di interessi legittimi ovvero, nel caso di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi. La tipicità è quindi il comando del giudice amministrativo ad eseguire la reintegrazione della lesione ingiustamente subita dall’attore.
Con specifico riferimento ai danni cagionati da provvedimenti amministrativi la norma ammette l’azione di condanna anche in via autonoma (ovvero indipendentemente dalla richiesta di annullamento dell’atto ritenuto illegittimo), limitatamente alle materie di giurisdizione esclusiva e ai casi di cui al medesimo art. 30.
In ordine, poi, alla più specifica previsione dell’azione di risarcimento per lesione di interessi legittimi la norma in esame prevede che:
- l’azione è assoggettata ad un termine di decadenza breve, stabilito in 120 giorni dal giorno in cui si è verificato il fatto o dalla conoscenza del provvedimento, se il danno deriva direttamente da questo;
- il giudice esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti verificare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’impugnazione nel termine di decadenza, degli atti lesivi illegittimi.
Il comma 4 dell’art. in esame prevede che per il risarcimento dell’eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, fintanto che perdura l’inadempimento, non può decorrere alcun termine per l’esercizio dell’azione risarcitoria, in quanto l’inosservanza del termine di conclusione del procedimento costituisce un illecito di carattere permanente, in relazione al quale non vi è alcuna ragione di certezza delle posizioni giuridiche che giustifichi il consolidamento di un’illecita situazione di inerzia.
Pertanto, il termine di decadenza inizia a decorrere solo al momento in cui tale situazione di inadempimento viene meno.
Quanto all’azione avverso il silenzio, ai sensi dell’art. 31 del Codice del Processo Amministrativo (Azione avverso il silenzio e declaratoria di nullità) decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo, chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere. L'azione può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. E' fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti. Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione. La domanda volta all'accertamento delle nullità previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni. La nullità dell'atto può sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d'ufficio dal giudice. Le disposizioni del presente comma non si applicano alle nullita' di cui all'articolo 114, comma 4, lettera b), per le quali restano ferme le disposizioni del Titolo I del Libro IV.
La norma in esame disciplina, quindi, l’azione avverso il silenzio della P.A. esperibile da parte di “chi vi ha interesse” (quindi non solo dal richiedente l’atto alla P.A. silenziosa) finalizzata ad ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere.
Per salvaguardare l’indipendenza dell’Amministrazione si è previsto all’ultimo comma che il Giudice possa pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuino ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’Amministrazione.
Va evidenziato, peraltro, che ai sensi dell’art. 117 il ricorso avverso il silenzio della p.a. va deciso con sentenza in forma semplificata e, in caso di totale o parziale accoglimento, il Giudice ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni.
L’ultimo comma prevede, infine, che la domanda volta all’accertamento delle nullità previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni e può sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d’ufficio dal giudice.
Le disposizioni del precedente comma non si applicano alle nullità degli atti in violazione o elusione del giudicato, per le quali restano ferme le disposizioni previste per il giudizio di ottemperanza.
Par. 8
Tipologie di giurisdizione amministrativa
L’art. 7 del recente Codice del processo Amministrativo testualmente recita:
1. Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni. Non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell'esercizio del potere politico. 2. Per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo. 3. La giurisdizione amministrativa si articola in giurisdizione generale di legittimita', esclusiva ed estesa al merito.
4. Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimita' del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma.
5. Nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall'articolo 133, il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi. 6. Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie indicate dalla legge e dall'articolo 134. Nell'esercizio di tale giurisdizione il giudice amministrativo puo' sostituirsi all'amministrazione. 7. Il principio di effettivita' e' realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi.
8. Il ricorso straordinario e' ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.
Art. 133
Materie di giurisdizione esclusiva
1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: a) le controversie in materia di: 1) risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo;
2) formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni; 3) dichiarazione di inizio attivita'; 4) determinazione e corresponsione dell'indennizzo dovuto in caso di revoca del provvedimento amministrativo; 5) nullita' del provvedimento amministrativo adottato in violazione o elusione del giudicato; 6) diritto di accesso ai documenti amministrativi; b) le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennita', canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche; c) le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennita', canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonche' afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilita'; d) le controversie concernenti l'esercizio del diritto a chiedere e ottenere l'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni e con i gestori di pubblici servizi statali; e) le controversie: 1) relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all'applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell'aggiudicazione ed alle sanzioni alternative; 2) relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell'ipotesi di cui all'articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonche' quelle relative ai provvedimenti applicativi dell'adeguamento dei prezzi ai sensi dell'articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto; f) le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonche' del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennita' in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa; g) le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilita', ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennita' in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa;
h) le controversie aventi ad oggetto i decreti di espropriazione per causa di pubblica utilita' delle invenzioni industriali; i) le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico;
l) le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca d'Italia, dalla Commissione nazionale per le societa' e la borsa, dall'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, dall'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, dall'Autorita' per l'energia elettrica e il gas, e dalle altre Autorita' istituite ai sensi della legge 14 novembre 1995, n. 481, dall'Autorita' per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, dalla Commissione vigilanza fondi pensione, dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrita' della pubblica amministrazione, dall'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private, comprese le controversie relative ai ricorsi avverso gli atti che applicano le sanzioni ai sensi dell'articolo 326 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209; m) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti in materia di comunicazioni elettroniche, compresi quelli relativi all'imposizione di servitu'; n) le controversie relative alle sanzioni amministrative ed ai provvedimenti adottati dall'organismo di regolazione competente in materia di infrastrutture ferroviarie ai sensi dell'articolo 37 del decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188; o) le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia, ivi comprese quelle inerenti l'energia da fonte nucleare, i rigassificatori, i gasdotti di importazione, le centrali termoelettriche e quelle relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale o rete nazionale di gasdotti; p) le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, e le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, quand'anche relative a diritti costituzionalmente tutelati; q) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti anche contingibili ed urgenti, emanati dal Sindaco in materia di ordine e sicurezza pubblica, di incolumita' pubblica e di sicurezza urbana, di edilita' e di polizia locale, d'igiene pubblica e dell'abitato; r) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti relativi alla disciplina o al divieto dell'esercizio d'industrie insalubri o pericolose; s) le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni in materia di danno all'ambiente, nonche' avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell'attivazione, da parte del medesimo Ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale, nonche' quelle inerenti le ordinanze ministeriali di ripristino ambientale e di risarcimento del danno ambientale; t) le controversie relative all'applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari; u) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti in materia di passaporti; v) le controversie tra lo Stato e i suoi creditori riguardanti l'interpretazione dei contratti aventi per oggetto i titoli di Stato o le leggi relative ad essi o comunque sul debito pubblico; z) le controversie aventi ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservate agli organi di giustizia dell'ordinamento sportivo ed escluse quelle inerenti i rapporti patrimoniali tra societa', associazioni e atleti.
Art. 134
Materie di giurisdizione estesa al merito
1. Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto: a) l'attuazione delle pronunce giurisdizionali esecutive o del giudicato nell'ambito del giudizio di cui al Titolo I del Libro IV; b) gli atti e le operazioni in materia elettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa; c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione e' devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle Autorita' amministrative indipendenti; d) le contestazioni sui confini degli enti territoriali; e) il diniego di rilascio di nulla osta cinematografico di cui all'articolo 8 della legge 21 novembre 1962, n. 161.
L’art. 7 del codice del processo amministrativo definisce la giurisdizione del giudice amministrativo in conformità ai principi dettati dalla Corte Costituzionale ed in particolare dalle sentenze nn. 204 del 2004 e 191 del 206.
In applicazione di tali principi e regole la giurisdizione amministrativa è connessa all’esercizio del potere amministrativo e in tale ambito rientrano in essa le controversie concernenti provvedimenti, atti e accordi o comportamenti riconducibili a detto potere.
Pertanto, il giudice amministrativo:
- si caratterizza quale giudice naturale della legittimità dell’esercizio del pubblico potere e come tale è giudice chiamato a prestare agli interessi legittimi ogni forma di tutela, anche risarcitoria;
- nelle particolari materie indicate dalla legge conosce, pure ai fini risarcitori, anche controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi.
Il terzo comma individua il contenuto dei tre diversi tipi di giurisdizione: generale di legittimità, esclusiva e di merito.
Alla giurisdizione di legittimità sono attribuite le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle P.A., comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma.
Il riferimento alle domande per il risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi introdotte in via autonoma va tuttavia coordinato con l’articolo 30 che limita l’ammissibilità dell’azione volta al risarcimento del danno in via autonoma (ovvero indipendentemente dalla richiesta di annullamento dell’atto ritenuto illegittimo) alle materia di giurisdizione esclusiva e ai casi di cui al medesimo articolo 30.
Nelle materie di giurisdizione esclusiva, il giudice amministrativo conosce, pure a fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi. L’articolo 133, poi, definisce tali materie sia riprendendo i casi previsti dalle disposizioni vigenti, sia introducendo ulteriori specifiche ipotesi di giurisdizione esclusiva.
Nell’esercizio delle giurisdizione di merito, il giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione.
Le materie nelle quali la giurisdizione è estesa al merito sono contemplate dall’articolo 134, che opera un ridimensionamento delle medesime rispetto alla disciplina vigente.
