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Par. 1

Disposizioni generali sul giudizio di ottemperanza

Art. 112

1. I provvedimenti del giudice amministrativo devono essere eseguiti dalla pubblica amministrazione e dalle altre parti. 2. L'azione di ottemperanza puo' essere proposta per conseguire l'attuazione: a) delle sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato; b) delle sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo; c) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario, al fine di ottenere l'adempimento dell'obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato; d) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati per i quali non sia previsto il rimedio dell'ottemperanza, al fine di ottenere l'adempimento dell'obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi alla decisione; e) dei lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili al fine di ottenere l'adempimento dell'obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato. 3. Puo' essere proposta anche azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonche' azione di risarcimento dei danni derivanti dalla mancata esecuzione, violazione o elusione del giudicato. 4. Nel processo di ottemperanza puo' essere altresi' proposta la connessa domanda risarcitoria di cui all'articolo 30, comma 5, nel termine ivi stabilito. In tal caso il giudizio di ottemperanza si svolge nelle forme, nei modi e nei termini del processo ordinario. 5. Il ricorso di cui al presente articolo puo' essere proposto anche al fine di ottenere chiarimenti in ordine alle modalita' di ottemperanza.

Art. 113

Giudice dell'ottemperanza

1. Il ricorso si propone, nel caso di cui all'articolo 112, comma 2, lettere a) e b), al giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta; la competenza e' del tribunale amministrativo regionale anche per i suoi provvedimenti confermati in appello con motivazione che abbia lo stesso contenuto dispositivo e conformativo dei provvedimenti di primo grado. 2. Nei casi di cui all'articolo 112, comma 2, lettere c), d) ed e), il ricorso si propone al tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha emesso la sentenza di cui e' chiesta l'ottemperanza.

Art. 114

Procedimento

1. L'azione si propone, anche senza previa diffida, con ricorso notificato alla pubblica amministrazione e a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza o dal lodo della cui ottemperanza si tratta; l'azione si prescrive con il decorso di dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza. 2. Al ricorso e' allegata in copia autentica la sentenza di cui si chiede l'ottemperanza, con l'eventuale prova del suo passaggio in giudicato. 3. Il giudice decide con sentenza in forma semplificata. 4. Il giudice, in caso di accoglimento del ricorso:

a) ordina l'ottemperanza, prescrivendo le relative modalita', anche mediante la determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo o l'emanazione dello stesso in luogo dell'amministrazione; b) dichiara nulli gli eventuali atti in violazione o elusione del giudicato; c) nel caso di ottemperanza di sentenze non passate in giudicato o di altri provvedimenti, determina le modalita' esecutive, considerando inefficaci gli atti emessi in violazione o elusione e provvede di conseguenza, tenendo conto degli effetti che ne derivano; d) nomina, ove occorra, un commissario ad acta; e) salvo che cio' sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell'esecuzione del giudicato;

tale statuizione costituisce titolo esecutivo. 5. Se e' chiesta l'esecuzione di un'ordinanza il giudice provvede con ordinanza.

6. Il giudice conosce di tutte le questioni relative all'esatta ottemperanza, ivi comprese quelle inerenti agli atti del commissario. 7. Nel caso di ricorso ai sensi del comma 5 dell'articolo 112, il giudice fornisce chiarimenti in ordine alle modalita' di ottemperanza, anche su richiesta del commissario. 8. Le disposizioni di cui al presente Titolo si applicano anche alle impugnazioni avverso i provvedimenti giurisdizionali adottati dal giudice dell'ottemperanza. 9. I termini per la proposizione delle impugnazioni sono quelli previsti nel Libro III.

Art. 115

Titolo esecutivo e rilascio di estratto del provvedimento giurisdizionale con formula esecutiva

1. Le pronunce del giudice amministrativo che costituiscono titolo esecutivo sono spedite, su richiesta di parte, in forma esecutiva. 2. I provvedimenti emessi dal giudice amministrativo che dispongono il pagamento di somme di denaro costituiscono titolo anche per l'esecuzione nelle forme disciplinate dal Libro III del codice di procedura civile e per l'iscrizione di ipoteca.

3. Ai fini del giudizio di ottemperanza di cui al presente Titolo non e' necessaria l'apposizione della formula esecutiva.

La sentenza del Tribunale amministrativo, ove non sia impugnata entro i termini con ricorso in appello, ricorso per cassazione o con ricorso per revocazione, unici rimedi ammessi contro tale decisione, ovvero i gravami stessi tempestivamente proposti siano stati respinti, acquista efficacia di cosa giudicata.

Il giudicato amministrativo esplica gli effetti tipici del giudicato civile e principalmente :

a) effetto processuale: rimane precluso qualsiasi nuovo giudizio, con il quale si pretendesse di riproporre la stessa questione su cui ha statuito la decisione; inoltre, in ogni altro giudizio che venga promosso per diverso oggetto il giudice rimane vincolato al punto deciso con la sentenza passata in giudicato;

b) effetto sostanziale: il giudicato realizza una nuova situazione giuridica, indipendentemente dalla conformità o difformità di questa rispetto alla situazione giuridica preesistente imprimendo una disciplina, che può anche divergere da quella stabilita per le fattispecie analoghe in via generale.

L'autorità amministrativa, che è parte nel giudizio, rimane vincolata al giudicato, nel senso che la sua ulteriore attività deve conformarsi ad esso; in caso diverso, il provvedimento che fosse difforme, sarà inficiato dal vizio di violazione del giudicato, vizio analogo a quello della violazione di legge.

Anche il giudice amministrativo rimane vincolato alla sentenza, qualora l'atto che ne ha formato oggetto sia sottoposto al suo sindacato.

 

 

Par. 2

Il giudizio di ottemperanza

Il Titolo IV del nuovo codice del processo amministrativo agli artt. 112-155 è dedicato al giudizio di ottemperanza.

Se l'amministrazione non si conforma alla statuizione del giudice amministrativo, è data, infatti, all'interessato la possibilità di promuovere il giudizio di ottemperanza.

Il giudizio di ottemperanza può essere proposto per ottenere l'adempimento dell'obbligo dell'amministrazione di conformarsi ai seguenti provvedimenti:

a) sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato, così come già previsto dall'abrogato art. 37 comma 3 legge TAR;

b) sentenze esecutive e altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo e quindi, anche le sentenze esecutive ma non passate in giudicato;

c) sentenze passate in giudicato e altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario;

d) sentenze passate in giudicato e altri provvedimenti ad esse equiparati per i quali non sia previsto il rimedio dell'ottemperanza al fine di ottenere l'adempimento dell'obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi alla decisione;

e) lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili, al fine di ottenere l'adempimento dell'obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato.

Il legislatore ha, altresì, espressamente previsto la possibilità di introdurre nel giudizio di ottemperanza l'azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione ed interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonché l'azione di risarcimento dei danni derivanti dalla mancata esecuzione, violazione o elusione del giudicato, nonché la possibilità di proporre nel giudizio di ottemperanza le connesse domande di risarcimento del danno derivante dalla illegittimità del provvedimento e la possibilità di proporre il giudizio di ottemperanza anche al fine di ottenere dei chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza.

Ai sensi dell'art. 113 del codice del processo amministrativo per conseguire l'attuazione delle sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato e delle sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo la competenza è del giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta.

Se si tratta, invece, di giudizio di ottemperanza promosso per conseguire l'attuazione delle sentenze passate in giudicato, e degli altri provvedimenti ad esse equiparati, di quei giudici davanti ai quali non sia previsto il rimedio dell'ottemperanza, nonché dei lodi arbitrali divenuti inoppugnabili, la competenza è del TAR nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha emesso la sentenza di cui è chiesta l'ottemperanza.

L'art. 114 del codice del processo amministrativo ha individuato a carico del ricorrente l'obbligo della previa notifica del ricorso per l'ottemperanza e alla pubblica amministrazione e agli altri soggetti che furono parti nel giudizio conclusosi con la sentenza (o con il lodo) oggetto dell'ottemperanza.

L'introduzione dell'obbligo di notificare il ricorso introduttivo non ha reso più necessario l'adempimento della previa diffida e messa in mora.

Il ricorso deve essere proposto entro il termine di prescrizione ordinaria decennale decorrente dal passaggio in giudicato della sentenza.

Nel caso di accoglimento del ricorso, il giudice quando ordina l'esecuzione della sentenza determina le relative modalità esecutive.

In proposito, va evidenziato il disposto del comma 4 dell'art. 114 del codice del processo amministrativo il quale ha previsto che il giudice salvo, che ciò sia manifestamente iniquo, e non sussistano altre ragioni ostative, fissa la somma di denaro dovuta dall'amministrazione per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell'esecuzione del giudicato; tale statuizione costituisce titolo esecutivo.

Il giudice, anche su richiesta del commissario fornisce chiarimenti in ordine alle modalità di esecuzione.

L'art. 115 del codice del processo amministrativo contiene una norma di portata generale, e non solo limitata, dunque, al giudizio di ottemperanza, secondo cui le pronunce del giudice amministrativo costituenti titolo esecutivo sono spedite, su richiesta di parte, in forma esecutiva.

Sono idonee a costituire un titolo esecutivo giudiziale non soltanto le sentenze ma anche il decreto ingiuntivo non opposto, nonché il lodo arbitrale, una volta reso esecutivo con decreto giudiziale.

La spedizione in forma esecutiva, come nel processo civile, consiste nell'attestazione, fatta sull'originale dell'atto, che rimane presso la segreteria del giudice, del rilascio, su richiesta di parte, di copia del provvedimento giudiziale munita della formula esecutiva; mentre la formula esecutiva è apposta solo sulla copia del provvedimento giudiziale. Tale copia, munita della formula esecutiva, assolve alla funzione di documentare all'organo esecutivo l'esistenza del diritto accertato come eseguibile.

Ai fini della proponibilità del giudizio di ottemperanza non si richiede il requisito dell'apposizione della formula esecutiva sul provvedimento giudiziale.

La Giurisprudenza ha chiarito:

"Il giudizio di ottemperanza ha la funzione di dare esecuzione alle sentenze amministrative cioè assicurare l'effettività del processo amministrativo e tende a far conseguire al ricorrente vittorioso l'utilità derivante dalla pronuncia giurisdizionale ed illegittimamente negata dall'amministrazione con un comportamento omissivo. Il giudice deve verificare l'effettivo adempimento da parte dell'amministrazione dell'obbligo di conformarsi al comando impartito dal giudice di cognizione ed è chiamato non solo ad enucleare e precisare il contenuto degli obblighi nascenti ma, quando emergano problemi la cui soluzione costituisca l'indispensabile presupposto della verifica dell'esattezza dell'esecuzione, è tenuto ad adottare una statuizione analoga a quella che potrebbe emettere in un nuovo giudizio di cognizione" (Cons.giust.amm. Sicilia , sez. giurisd., 22 aprile 2009, n. 274).

"Il ricorso previsto dall'art. 37, l. 6 dicembre 1971 n. 1034 è un rimedio di carattere generale, volto ad ottenere l'adempimento, da parte della p.a., degli obblighi nascenti da qualsiasi giudicato, per tale intendendosi ogni pronuncia, emanata da un organo imparziale a seguito di un procedimento contenzioso, che risolva un conflitto di interessi, alla stregua di norme giuridiche, con effetti preclusivi" (Consiglio Stato , sez. IV, 07 aprile 2009, n. 2173).

"Nel giudizio di ottemperanza il giudice amministrativo non è tenuto a compiere una valutazione di legittimità del comportamento dell'Amministrazione, ma deve accertare eventuali omissioni ed elusioni adottando, se del caso, necessarie misure sostitutive, anche previa integrazione dell'originario disposto della sentenza, qualora sia da eseguire una decisione di giudice appartenente allo stesso ordine giurisdizionale" (Consiglio Stato , sez. IV, 31 marzo 2009, n. 2023).

"In sede di ottemperanza, stante l'avvenuta cristallizzazione della situazione in cui si colloca la regola statuita nella sentenza posta in executivis , il giudice deve limitarsi ad enucleare, sulla scorta di un'interpretazione obiettiva, lo specifico contenuto precettivo della decisione ottemperanda, prescindendo sia dalla genesi processuale dei singoli capi della sentenza sia dal presunto atteggiamento psicologico o cognitivo del decidente; l'ordine giurisdizionale, così individuato, deve esser poi calato nella realtà, fattuale e giuridica, del tempo dell'esecuzione, in modo da assicurare l'esatta e completa attuazione del giudicato (Consiglio Stato , sez. V, 07 gennaio 2009, n. 10).

 

 

Par. 3

Inottemperanza

Il ricorso per l'ottemperanza è proponibile qualora non si verifichi l'adeguamento dello stato di fatto allo stato di diritto risultante dalla sentenza passata in giudicato.

Tuttavia, non sempre è agevole verificare la sussistenza dell'inottemperanza.

In caso di condanna al pagamento di una somma di denaro, l'inottemperanza emerge con evidenza. In altri casi, invece, dal giudicato scaturiscono obblighi che richiedono l'esercizio di poteri discrezionali all'amministrazione. In questa ipotesi, la successiva attività della P.A. potrebbe non soddisfare le legittime aspettative del privato.

I primi orientamenti giurisprudenziali ammettevano il giudizio di ottemperanza solo nel caso di inerzia o di esplicito rifiuto di esecuzione della P.A.

Successivamente, la giurisprudenza ha consentito l'applicazione del giudizio di ottemperanza anche nei casi di adozione di atti violativi del giudicato da cui discendono obblighi puntuali. In tali ipotesi, i provvedimenti della P.A. vengono qualificati radicalmente nulli, per carenza di potere derivante dalla violazione di obblighi tanto determinati da non lasciare alcuno spazio alla discrezionalità.

Si considerano nulli anche gli atti elusivi di una sentenza di primo grado poi confermata in appello.

Nel caso, invece, di adozione di atti violativi del giudicato da cui discendono obblighi che implicano l'esercizio del potere discrezionale, il privato leso è legittimato all'ordinario ricorso di legittimità: gli atti sono, infatti, annullabili per violazione di legge, cioè per violazione del giudicato.

Il ricorso per l'ottemperanza è pertanto consentito nei seguenti casi:

a) assoluta inerzia della P.A.;

b) adozione di atti manifestamente elusivi della sentenza;

c) adozione di atti violativi della sentenza da cui derivano obblighi puntuali;

d) in esecuzione della sentenza pretestuosa;

e) esecuzione parziale o inesatta della sentenza.

Per Giurisprudenza pacifica:

"Nel caso in cui l'Amministrazione non si conformi puntualmente ai principi contenuti nella sentenza oppure non constati le conseguenze giuridiche che da essa discendono, ovvero ancora nel caso di successiva sua inerzia, l'interessato può instaurare il giudizio di ottemperanza, nel quale il giudice amministrativo competente - nell'esercizio della sua giurisdizione di merito - ben può sindacare in modo pieno e completo l'attività dell'amministrazione o anche il suo comportamento omissivo, adottando tutte le misure necessarie" (Cons.giust.amm. Sicilia , sez. giurisd., 10 giugno 2009, n. 531).

"Quando il G.A. annulla l'aggiudicazione di una gara di appalto senza nulla decidere in ordine all'interesse pretensivo del ricorrente all'effettiva attribuzione dell'appalto, non è ammissibile il ricorso per ottemperanza con il quale si chiede il risarcimento dei danni patiti a seguito della mancata aggiudicazione dell'appalto medesimo: in questo caso, l'interesse sostanziale connesso all'attività conformativa resa necessaria dalla pronuncia ottemperanda non può trovare soddisfacimento ulteriore rispetto a quello ritraibile dall'integrale ripetizione della procedura di gara" (Consiglio Stato , sez. VI, 09 giugno 2009, n. 3571).

"Non è ammissibile una domanda di risarcimento del danno proposta per la prima volta in sede di ottemperanza: in siffatto giudizio, infatti, non possono essere proposte domande che non siano state già proposte e decise dalla sentenza da eseguire, in quanto solo il decisum è oggetto di esecuzione" (Consiglio Stato , sez. V, 28 maggio 2009, n. 3269).

"La sentenza con contenuto c.d. di mero accertamento, pronunciata dal giudice amministrativo nei confronti della Pubblica amministrazione, non consente la proposizione del ricorso per la sua ottemperanza innanzi al suddetto giudice, sia in quanto manca una pronuncia di condanna, ancorché generica, sia per ciò che concerne l'eventuale obbligo dell'Amministrazione, scaturente dalla pronuncia dichiarativa, di attivare determinati procedimenti, essendo necessaria a tal fine la proposizione di apposita istanza alla stessa Amministrazione e, una volta constatatane l'inerzia, proporre l'ordinario giudizio cognitorio" (Consiglio Stato , sez. V, 16 giugno 2009, n. 3871).

 

 

Par. 4

Recita testualmente l'art. 59 del nuovo codice del processo amministrativo:

Esecuzione delle misure cautelari

1. Qualora i provvedimenti cautelari non siano eseguiti, in tutto o in parte, l'interessato, con istanza motivata e notificata alle altre parti, puo' chiedere al tribunale amministrativo regionale le opportune misure attuative. Il tribunale esercita i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza di cui al Titolo I del Libro IV e provvede sulle spese. La liquidazione delle spese operata ai sensi del presente comma prescinde da quella conseguente al giudizio di merito, salvo diversa statuizione espressa nella sentenza.

La disposizione in commento ha ripreso il contenuto dell'abrogato art. 21 della legge TAR, così come modificato dalla legge 205/2000, che aveva espressamente previsto la possibilità di consentire l'esecuzione delle ordinanze cautelari mediante l'attribuzione al giudice degli stessi poteri previsti nel giudizio di ottemperanza.

La norma aveva, infatti, dato copertura legislativa ai noti orientamenti giurisprudenziali risalenti alle decisione dell'adunanza plenaria 30.4.1982, n. 6.

Presupposto per l'azione di ottemperanza delle misure cautelari è l'inadempimento totale o parziale all'ordine conformativo dato dal giudice amministrativo di primo o di secondo grado.

L'istanza va notificata alle altre parti; il giudice indica discrezionalmente le modalità di attuazione coattiva dell'ordinanza e, ove occorra, anche il soggetto che deve provvedere.

L'ultimo comma precisa che la liquidazione delle spese nel giudizio di esecuzione è autonoma rispetto alla liquidazione delle spese conseguenti al giudizio di merito.

Nel previgente regime normativo la Giurisprudenza aveva precisato in proposito

"La l. 21 luglio 2000 n. 205, nell'estendere all'esecuzione delle misure cautelari (art. 1) "i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza al giudicato, di cui all'art. 27, primo comma, numero 4) del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato", e nell'accordare analoghi poteri, per l'esecuzione delle sentenze di primo grado, non sospese dal Consiglio di Stato, in capo ai tribunali amministrativi regionali (art. 10) ha, da un lato, conferito concretezza alla nozione di esecutività delle pronunce giurisdizionali del giudice amministrativo (anche indipendentemente dal passaggio in giudicato), e ha, dall'altro, mutato la connotazione originaria della giurisdizione speciale di merito, attribuita al Consiglio di Stato dall'art. 27 r.d. 26 giugno 1924 n. 1054, accostando, all'obbligo dell'Amministrazione di conformarsi al giudicato quello, più generale, di dare esecuzione alle pronunce giurisdizionali dal giudice amministrativo e, in funzione di ciò, accentuando la natura "esecutiva" del processo ex art. 27, comma 1, n. 4 del testo unico delle legge sul Consiglio di Stato, che, resa esplicita nelle disposizioni contenute nell'art. 21, commi 14 e 15, del testo innovato dell'art. 21 l. n. 1034 del 1971 e nell'art. 33, comma 4 della stessa legge, non può non riconoscersi anche nel caso di decisione d'appello, nel senso che poteri analoghi spettano al giudice amministrativo anche ove si tratti di dare esecuzione alla sentenza di appello, senza che sia necessario (per promuoverne l'esercizio dei poteri ex art. 27 t.u. del 1924) che siano decorsi i termini per la proposizione del giudizio per cassazione; pertanto, in assenza di una espressa previsione in tal senso, e in vigenza di un generale rinvio alle norme del codice di procedura civile, deve farsi applicazione della regola fissata dall'art. 373 c.p.c., che, al comma 1, espressamente esclude che il ricorso per cassazione sospenda l'esecuzione della sentenza, attribuendo, eventualmente, allo stesso giudice che l'ha pronunciata, la possibilità di disporre, con ordinanza non impugnabile, "che l'esecuzione sia sospesa o che sia prestata congrua cauzione" (Consiglio Stato, sez. V, 19 maggio 2007, n. 2463).

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